이승만 ‘사사오입 개헌’
박정희, 유신헌법 독재 야욕
18대 국회 자문위 2개案 제시
19대에선 ‘6년 단임제’ 검토
1~8차 개헌, 이승만ㆍ박정희ㆍ전두환 정권의 장기 집권 보장 위해 쓰여
최근 10년 내 개헌 논의는 국회의장 중심으로 진행
1948년 7월17일 공포된 제헌 헌법은 한국 현대사의 굴곡마다 ‘개헌’이라는 이름으로 변색됐다. 총 9번의 개헌 중 1~8차 개헌의 대부분은 이승만ㆍ박정희ㆍ전두환 정권의 장기 집권을 보장하는 도구로 활용됐다. 이른바 ‘87년 체제’로 불리는 9차 개헌을 통해서야 현재의 대통령 5년 단임제 등 헌법적 가치가 정립됐다.
개헌은 첫 단추부터 독재의 야욕으로 얼룩졌다. 6ㆍ25 전쟁이 한창이던 1952년 진행된 1차 개헌은 간선 대통령 단임제를 고쳐 장기 집권하려는 이승만 대통령의 추진한 결과였다. 정ㆍ부통령을 직접 선거로 뽑는 방식으로 정권 연장에 성공한 이 대통령은 불과 2년 뒤인 1954년 2차 개헌을 통해 장기 집권의 기틀까지 마련했다. 자신을 대통령 중임 제한 규정의 예외로 규정하는 이른바 사사오입(四捨五入) 개헌이었다. 이 대통령의 독재 욕심은 1960년 4ㆍ19혁명을 통해 무너졌고, 이후 정치적 혼란 속에서 같은 해 3, 4차 개헌이 연이어 이뤄졌다. 두 차례 개헌은 대통령의 독재를 막기 위해 의원내각제 전환을 시도했다는 측면에서 역사적 의미가 있지만, 이후 정권들에게 소급입법의 빌미를 줬다는 부정적 평가도 동시에 받고 있다.
개헌의 어두운 역사는 박정희 정권에서 정점을 찍었다. 5ㆍ16 군사정변으로 집권한 박 대통령은 국회가 해산된 상황에서 진행된 1962년 5차 개헌을 통해 대통령제로 정치 구조를 바꿨다. 이어 그는 1969년 6차 개헌으로 3선 금지조항도 폐지했다. 역대 개헌 중 가장 비민주적이라는 평가를 받은 7차 개헌은 1972년 비상계엄조치 상황에서 이뤄졌다. 박 대통령은 비상국무회의를 통해 개헌에 성공, 대통령 직선제를 아예 없애고 통일주체국민회의 대의원들이 임기 6년에 연임 제한이 없는 대통령을 선출하는 방식의 ‘유신 헌법’을 만들었다.
박 대통령 사망 이후 전두환의 신군부 세력이 추진한 1980년의 8차 개헌도 암울하기는 마찬가지였다. 신군부가 표면적으로 대통령의 7년 단임제를 표방했지만, 선거인단의 대통령 선출을 유지시켜 군부의 장기집권을 구조화시켰기 때문이다. 그러나 40년 가까이 독재 정권에 억눌린 시민들은 1987년 6월 항쟁 이후 대통령 단임 직선제를 골자로 한 9차 개헌을 이끌어냈다. 같은 해 10월 27일 직선제 개헌은 93.1%의 국민 찬성으로 가결됐다. 이후 헌법은 29년째 개헌 없이 그 형태를 오늘까지 유지하고 있다.
최근 10년 동안 개헌 논의는 국회의장을 중심으로 진행됐다. 2008년 18대 국회에서 김형오 국회의장은 ‘헌법연구자문위원회’를 통해 이원집정부제를 1안으로, 정ㆍ부통령 4년 중임제를 2안으로 개헌의 방향을 제시했다. 이후 19대 국회에선 강창희 국회의장이 2014년 헌법개정자문위원회를 만들어 6년 단임제 대통령제가 가장 바람직하다는 결론을 발표하기도 했다. 18대에선 권력구조에, 19대에선 헌법적 가치의 재정립에 초점을 맞췄으나 당시 정치 구조적 한계를 벗어나지 못한 채 논의는 중단됐다. 가장 최근 개헌을 언급한 정세균 국회의장은 지난 4월 20대 국회 개원과 동시에 “개헌은 이제 더 이상 논의의 대상이 아니라 의지의 문제”라며 10차 개헌의 필요성을 역설했다. 그는 지난 달 취임 100일 기념 기자회견에서도 “9차례 개헌처럼 권력자가 필요로 한 개헌은 다시 있어서는 안 된다”고 전제하며 “앞으로 국회 개헌 특별위원회를 만들어 질서 있게 논의가 이뤄질 수 있도록 노력하겠다”고 강조했다.
정재호 기자 next88@hankookilbo.com
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