지방자치의 목표는 자치분권과 균형발전이다. 먼저 자치분권의 핵심은 재정자립이다. 그러나 전체 세수의 78%는 중앙으로 가고, 22%만 지방으로 온다. 반면 지출비중은 중앙이 38%, 지방이 62%이다. 지방정부는 지출 중 ⅓만 직접 걷어 쓰고, 나머지 ⅔는 중앙정부에 의존하는 셈이다. 중앙의 지시대로 써야 하니 지방에 자율이 없는 건 당연하다. 더구나 중앙정부가 세수 부족 지자체에 지원을 더하다 보니 지방은 세수 확대 유인도 잃게 되었다. 중앙 의존은 깊어지고 책임성도 약화된다. 자율도 책임도 없는 지자체로는 우리의 미래가 없다.
반면 균형발전도 중요한 목표다. 광역별 재정자립도는 20~80%로 큰 편차가 난다. 2015년 기준 수도권은 전 인구의 50%를 차지하나 상장 기업수는 70%, 그 시가총액은 84%에 달한다. 생산기반을 뜻하는 1인당 지역내총생산(GRDP)에서 울산은 대구의 3배가 넘는다. 경기, 충남처럼 GRDP 성장률이 2010년 이후 늘 전국 평균을 상회한 곳이 있는 반면 경남처럼 늘 하회한 곳도 있다.
그러나 지방의 재정자립과 균형발전은 양립하기 어렵다. 재정자립 위해 지방세 비중을 확대하면 수도권은 세수가 오르지만 낙후지역은 그러지 못해 균형발전이 저해된다. 또한 지방세가 늘면서 중앙의 세수가 줄면 지역격차 해소 위한 재원도 감소한다. 지방의 재정자립과 균형발전, 두 마리 토끼를 잡을 순 없는가. 법인세로 가능하다.
첫째, 지방재정자립은 중앙과 지방이 세금을 나누어 갖는 공동세로 해결하자. 그러면 중앙의 세수가 지방으로 이전되어 재정자립이 강화된다. 독일은 부가가치세, 소득세, 법인세를 공동세로 한다. 우린 일단 법인세를 대상으로 하자. 단, 기업이 많은 수도권의 세수는 대폭 늘어나는 반면 낙후지역의 세수는 늘지 않을 것이다. 지역불균형이 확대되는 부작용이 발생한다. 둘째, 이런 부작용은 공동세의 중앙-지방간 배분율을 지역별로 차등하면 해결된다. 수도권의 법인세는 대부분을 중앙정부 몫으로 하되, 낙후지역의 법인세는 대부분을 지방정부에 주는 방식이다. 그러면 공동세가 오히려 균형발전에 도움이 된다. 이를 위한 법적 기반을 마련하자.
셋째, 법인세를 지역별로 차등감면하자. 낙후지역일수록 법인세를 많이 감면해 주는 방식이다. 현재도 지방소재 중소기업에는 법인세를 특별감면하는데 이를 확대하는 셈이다. 단, 감면은 중앙 몫 법인세에만 적용하고 지방 몫은 줄여서는 안 된다. 중앙과 지방 몫 법인세를 동시에 감면하면 낙후 지역의 법인세수가 너무 적어져 지방재정자립에 별 도움이 안 된다. 지역별 법인세 차등감면제는 2007년 노무현 정부에서 추진했었다. 기초단체를 발전도에 따라 4개 그룹으로 나누어 0%, 30%, 50%, 70%의 법인세를 감면한다는 법안이었으나 수도권 국회의원의 반대로 실패했었다.
넷째, 법인세를 인상하자. 법인세를 감면하면 당연 세수가 감소한다. 2007년 감면제 검토 시에도 5,000억원 세수감소를 예상했었다. 감면제도와 함께 법인세율을 올려 세수를 유지해야 한다. 이렇게 되면 수도권 소재 기업의 법인세는 증가하게 되나 낙후지역 기업의 실효 법인세는 감소한다. 법인세를 높이면 기업이 해외로 나간다고 반대하는데 위 방식대로 하면 외국이 아니라 우리 지방으로 이전하게 된다.
결론적으로, 법인세를 인상하면서 지역별로 차등감면하자. 그리고 법인세를 중앙-지방 공동세로 하면서 지역별로 차등배분하자. 그러면 수도권 소재 기업은 지금보다 법인세 부담이 늘어나지만 세수의 대부분을 중앙정부가 챙기게 된다. 낙후지역은 중앙 몫의 법인세를 크게 감면 받아 기업의 법인세 부담이 감소한다. 그 결과 기업이 유치되면 그 세수는 대부분 지방정부 몫이 된다. 자치분권과 균형발전의 두 마리 토끼, 충분히 잡을 수 있다. 중앙정부와 수도권의 양보가 관건이다.
박진 KDI국제대학원 교수
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