지난달 30일 여야는 참사 168일 만에 세월호 특별법 협상을 극적타결 했다. 150여일 간의 ‘입법 제로’가 해소됐다. 국회의장의 직권상정, 정부조직법 빅딜 등이 막판 변수로 작용했다. 유가족 가족대표위원회는 즉각 여야 최종안 타결에 대한 거부입장을 표명했다. 일부 주요쟁점을 남겨둔 선언문 수준의 합의안이어서 향후 조문화 과정에서 진통이 예상된다.
여야 최종 타결안은 총 5개 항으로 구성됐다. 그 중 3개는 특별검사 후보군 선정과정으로, 여야 2차 합의안의 큰 틀에서 여야가 4인의 특별검사 후보군을 추천토록 했다. 애초 유가족이 주장했던 진상조사위원회의 수사권 및 기소권 부여 등을 통한 직접참여는 사실상 어려워진 것으로 보인다. 특별검사후보군 선정과정에서 정치적 중립성을 보장할 수 없는 후보는 배제하면서 추천과정에서 유가족 참여 여부는 추후 논의하기로 했기 때문이다.
여당과 유가족 측의 이견은 일명 상설특검법을 적용하기로 한 여야 1차 합의안에서 기인했다. ‘특별검사의 임명 등에 관한 법률’에 의하면 후보추천위원회는 위원장 1명을 비롯한 7명의 위원으로 구성된다. 국회의장은 법무부 차관, 법원행정처 차장, 대한변호사협회장을 위원으로 임명 또는 위촉한다. 나머지 4명은 국회 추천 몫이다. 20인 이상의 소속의원을 가진 제1교섭단체(새누리당) 및 그 외 교섭단체(새정치민주연합)가 각각 2명씩 추천한다. 유가족 측의 우려는 현행 상설특검법 제도 하에서 정치적 중립성이 보장되기 힘들다는 것이다. 여야의 2차 합의안대로 야당과 유가족 측의 사전 동의절차를 거친다 해도 의결정족수인 4명이 집권 여당의 영향력을 벗어나기 어렵고 또 대통령이 특검을 최종 선택하기 때문이다. 여당과 유가족 측은 모두 특별검사의 정치적 중립성에 방점을 찍는다.
미국의 9ㆍ11 조사위원회 제도는 크게 네 가지에서 세월호 특별법과 차이가 있다. 첫째, 9ㆍ11 조사위는 특별검사제도를 도입하지 않고 10명의 순수 민간인 조직으로 구성됐다. 공무원의 이해상충을 미연에 방지하기 위해서다. 대통령이 임명하는 위원장을 제외한 나머지 9명은 연방의회에서 임명한다. 둘째, 강제구인을 위한 강력한 소환장(subpoena) 제도를 시행했다. 소환장 발부는 위원장과 부위원장간의 합의 또는 과반수 결의로 결정된다. 법원이 발부하는 체포ㆍ압수수색 영장 등 보다 수위는 낮지만, 조사대상자에 대한 강제성이 부여된다. 이번 여야 합의안에는 이런 강제력이 거의 없다. 법관이 아닌 자의 참고인 동행명령제는 헌법재판소에서 위헌결정이 이미 났고, 자료제출 요청권은 위반 시 처벌이 과태료 처분에 불과하기 때문이다. 셋째, 소환장 불응 또는 진술거부 시 법정모독죄로 처벌할 수 있다. 또한 간접적으로 기소권도 행사할 수 있다. 기소여부는 16~23명의 시민으로 구성된 대배심원(grand jury)이 다수결로 결정한다. 넷째, 조사범위는 백악관을 포함한 모든 행정기관이다. 당시 조지 W 부시 미국 대통령은 자신의 집무실에서 위원장과 부위원장 2명 앞에서 1시간 동안 비공개 증언을 할 계획이었으나 조사위원 전원 앞에서 조사를 받기로 하는 고뇌에 찬 결단을 했다. 비록 증인 선서 없이 3시간 10분간 비공개로 진행됐지만 성역 없는 진상규명의 단면을 보여줬다.
보다 실효성 있는 진상규명을 위해 두 가지를 제안한다. 첫째, 조사대상자를 강제 소환할 수 있는 소환장 제도를 도입해야 한다. 위반 시 법원명령 위반 등으로 처벌하는 방법이 있다. 강제소환 절차에 법관이 관여함으로써 위헌소지를 기술적으로 줄일 수 있다. 또한 진상조사위원회 내부에 소환권을 독점적으로 행사하는 ‘소환’ 소위원회를 만들고 야당추천 위원이 위원장을 맡는 방법을 제안한다. 둘째, 조사대상자의 진술 및 자료제출 거부 등에 대해서는 별도로 처벌해야 한다. ‘국회에서의 증언·감정에 관한 법률’ 의 위증죄 등의 관련조항을 준용하면 된다. 아울러 세월호 특별법 제정논의와 더불어 검찰의 기소독점주의를 견제할 수 있는 대배심원제 도입에 대한 국민적 논의가 필요하다.
안준성 경희대 국제대학원 객원교수·미국변호사
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