박근혜 대통령은 지금이 경제 살리기 골든 타임이라며 개헌논의를 배격했다. 반면, 여권 일각과 야권에서는 선거가 없는 올해가 개헌 골든 타임이라고 맞섰다. 지금이 경제 살리기 골든 타임인가 아니면 개헌 골든 타임인가? 지금은 지방분권 개헌의 골든 타임이 아닐까 한다.
경제 살리기를 위해서도 지방분권 개헌이 필요하다. 지금과 같은 중앙집권체제 아래서는 성장 잠재력이 커질 수 없기 때문이다. 지방분권 개헌은 한국경제의 새로운 성장 동력의 창출을 위해서, 주민의 삶의 질 향상을 위해서, 통일한국의 준비를 위해서, 가능한 빠른 시일 내에 추진해야 할 절박한 국가 의제다.
세월호 참사는 권한과 자원을 독점한 중앙정부의 무능함과 권한과 자원이 빈약한 자치단체의 무력함을 여실히 보여주었다. 중앙집권국가의 취약성을 여지없이 드러내었다. 세월호 참사 이후 대통령과 여야 정치권이 국가개조를 하겠다고 약속해 놓고는 그동안 국가개조를 위해서 특별히 한 것이 없다. 지금 대한민국의 국가개조의 최우선 의제는 중앙집권국가를 지방분권국가로 전환시키는 것이다.
중앙집권체제의 한계는 정치, 경제, 문화 곳곳에서 드러나고 있다. 민선자치단체가 구성된 지난 20년 동안 자치단체들이 지역경제 발전과 주민의 삶의 질 향상을 위해 몸부림쳤지만, 중앙집권체제의 벽에 부딪히고 권한도 거의 없고 세원도 빈약한 ‘2할 자치’에 발목을 잡혀서 무력함을 절감하고 있다.
자치단체들이 절실히 요구하는 자치입법권과 자주재정권을 헌법이 보장하지 못하고 있다. 현행 헌법체계는 중앙집권적으로 편성되어 있다. 지방자치에 관한 조항이 단지 2개에 불과하다. 더구나 자치단체가 법령의 범위 내에서만 조례를 만들 수 있게 규정해 놓았다. 때문에, 국회만이 제정하는 법률은 물론이고 대통령과 국무총리와 각부 장관이 발하는 획일적인 명령과 다른 조례를 만들 수 없다.
헌법이 자치단체의 입법권, 행정권, 재정권을 원천적으로 봉쇄하고 있기 때문에 자치단체들이 스스로의 창의성에 기초하여 정치, 경제, 문화적으로 독자적인 발전모델을 구상하고 실행할 수 없다. 현 정부가 실현하려는 창조경제는 기본적으로 지역에서 출현하는 것이며 지방분권은 창조경제 실현의 필수적 전제조건이다. 따라서 지방분권 개헌을 하지 않으면 지역발전도 창조경제도 기대할 수 없다.
뿐만 아니라 정부가 대통령 소속 통일준비위원회를 만들어 통일 준비를 하고 있지만, 가장 중요한 통일준비는 지방분권국가를 만드는 것이다. 대한민국이 주도하는 평화적 민주통일을 위해서는 북한을 포용할 수 있는 시스템을 남한에서 구축해야 한다.
20대 1에 달하는 남북한간의 현격한 경제력 격차를 고려할 때, 통일한국의 헌정체제는 1국가 1체제 몇 개의 지역정부를 가진 독일식 연방국가가 바람직할 것이다. 이런 통일한국을 준비하기 위해서는 하루 빨리 개헌을 하여 지방분권국가를 만들어야 한다.
현행 1987년 헌법은 중앙집권적 민주헌법이다. 이 헌법을 지방분권적 민주헌법으로 개정하지 않으면, 민주주의 꽃인 지방자치는 피어날 수 없으며, 지역경제 발전도 기대할 수 없고, 평화적 민주통일을 준비할 수도 없다.
민주주의의 확대 심화를 위해서, 국민경제의 새로운 도약을 위해서, 통일한국을 준비하기 위해서, 지금 바로 지방분권 개헌 논의에 착수해야 한다. 그래서 내년 총선 때 지방분권 개헌안을 국민투표에 부치는 것이 바람직하다. 국회는 4월 16일 세월호 참사 1주기에 즈음하여 개헌특위를 구성하고 지방분권국가로 대한민국을 개조하기 위한 작업에 착수해야 한다.
올해가 지방분권 개헌의 골든 타임이다. 이때를 놓쳐 기능부전의 중앙집권체제가 지속되면 한국도 일본과 같은 장기침체에 빠질지 모른다. 더 늦기 전에 대통령과 정치권이 결단을 내려야 한다.
김형기 경북대 경제통상학부 교수
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