정부의 ‘합동평가’ 벽 넘어
국가통계포털ㆍ지방재정365 등
객관적 데이터로 만든 지표 사용
보도 후 지자체들 문의전화 폭주
새로운 사분면 평가방식
재정력과 행정서비스 두축으로
스스로 개선방향 찾게 도와줘
내년부터 평가 추이도 제공
한국일보와 한국지방자치학회는 지난해 5월부터 9개월 여 동안 행정자치부 후원을 받아 국내 최초로 전국 242개 지방자치단체(세종ㆍ제주ㆍ서귀포시 제외) 경쟁력을 평가했다.
총 6회에 걸쳐 ▦특별ㆍ광역시(7개) ▦광역도(9개) ▦인구 50만 이상 도시(15개) ▦인구 50만 미만 도시(60개) ▦자치구(69개) ▦농어촌(82개) 부문으로 나눠 평가결과를 15~22일 공개했다. 앞서 한국일보는 17일 본사 18층 회의실에서 후원부처인 행자부 김성렬 차관과 평가위원들이 만나 이번 평가 의미와 향후 개선점 등을 논의하는 자리를 마련했다. 고재학 한국일보 지방자치연구소장 사회로 진행된 좌담회에는 김 차관과 임승빈 한국지방자치학회장(명지대 행정학과 교수), 정정화 한국지방자치학회 운영이사(강원대 공공행정학과 교수)가 참석했다.
고=언론사가 민간 전문가그룹과 함께 전국 지자체 모두를 평가하는 작업은 국내 최초로 시도한 것이다. 3만여 명 대상의 주민여론조사도 국내 언론사상 유례를 찾아보기 어렵다. 보도가 나간 후 지자체 문의전화가 잇따랐다. 가장 궁금해하는 건 평가지표 선정과 산출방식에 관한 것이었다.
임=기존 평가는 지자체가 내놓은 자료로 이뤄지는 게 일반적이었다. 이번엔 국가통계포털(KOSIS), 지방재정365 등 객관적인 데이터를 활용한 게 가장 큰 특징이다. 데이터에 대한 신뢰성을 높이기 위해서였다.
고=지자체 합동평가를 진행하는 행자부 입장에선 이번 평가를 어떻게 봤는지 궁금하다.
김=현재 행자부 주도의 합동평가는 전체 지자체 대상이 아니라는 한계가 있다. 기본적으로 시ㆍ도가 평가 대상이다. 광역시도가 잘해도 그 관할 시ㆍ군ㆍ구가 잘못한 건 제대로 반영되지 않는다. 합동평가의 지표도 국가위임사무로만 한정된다. 지자체 자치사무는 평가하지 않는다. 도시 경쟁력이 중요한 상황에서 기초자치단체 고유사무(자치사무) 평가가 절실한데 이번 한국일보 평가 작업은 시의적절 했다고 본다.
정=행자부 주관 합동평가가 지금까지 가장 권위 있는 지자체 평가였다. 하지만 이런저런 자료 제출 부담 탓에 평가에 대한 피로도가 상당히 높은 편이다. 이번 평가의 장점은 객관적인 데이터를 활용한데다 행정서비스, 재정력, 주민 평판도와 서비스 만족도까지 모두 아울러 종합적으로 평가했다는 데 있다. 그간의 지자체 평가와는 다른 첫 시도였다.
임=사분면 평가방식을 제안했던 목적은 지자체 경쟁력 실태를 파악하고 개선방향을 찾자는 데 있었다. 단순히 등수만 매길 경우 왜 자신이 그 순위인지에 대한 원인 파악이 잘 되지 않는다. 사분면의 두 축을 재정력과 행정서비스로 두었다. 재정력은 자주재정으로 평가했다. 이는 일본 니혼게이자이(日經)신문사(닛케이지수 주관사) 방식을 따온 것이다. 물론 지표는 약간 다르다. 내년부터는 좌표에서 행정, 재정 평가의 추이를 지켜볼 수 있도록 할 예정이다. 이렇게 하면 지자체가 자신들의 문제를 더욱 쉽게 파악할 수 있다. 이번 평가는 인구 50만 이상 도시와 50만 미만 도시로 나눠 진행했다. 75개 시 단위 지자체 중 60개 시의 인구가 10만~50만이다. 이 안에서도 인구 편차가 크다. 10만~30만, 30만~50만으로 세분화할 필요가 있다는 의견도 있다.
정=82개 농어촌 지자체도 한번에 묶기엔 어려움이 있다. 인구 6만을 기준으로 한다면, 6만 미만 인구과소지역은 사실 지자체 평가 의미가 별로 없다. 하지만 이렇게 해서 전체 지자체를 8~10개 그룹으로 나누면 혼선이 빚어질 수도 있다.
김=그룹을 더 세부적으로 나누면 ‘지자체 상 주기’에 그칠 수 있다. 6개 그룹이 적은 건 아니다. 오히려 문제는 이번 평가에서 재정력의 영향이 너무 부각됐다는 점이다. 자치구 재정력은 특별ㆍ광역시와 기본 베이스가 다르다. 세입부터가 다른데 불만이 생길 수 있다.
고=이번엔 성적이 좋지 않은 지자체를 비공개했다. 242개 지자체 중 6개 그룹 상위권만 공개했는데 앞으로 전체 지자체를 공개하는 건 어떤가.
김=나쁘지 않다고 본다. 다만 평가지표 부분에서 공감하기 어려운 부분, 개선이 필요한 부분이 분명히 있다. 1, 2년 정도 보완하는 과정이 필요하지 않을까 생각한다. 행자부 합동평가는 매년 지표개선회의를 한다. 그만큼 지표는 민감하다. 한국일보 평가는 9개월 남짓했고 기간이 짧아 부족한 점이 있을 것이다.
정=가장 큰 문제는 통계자료 확보다. 광역시도 자료는 지금도 많다. 기초자치단체 통계는 행자부가 갖고 있지만 절대 공개하지 않는다. 지자체들도 공개하지 않는다. 그래서 현재 확보할 수 있는 통일된 지표를 쓰다 보니 아무래도 지표의 대표성 문제가 제기될 수 있다. 내년부터는 지자체와 행자부 입장을 수렴해 보완할 필요가 있다. 이번 한국일보 지자체 평가는 단순히 순위 매기기에 있지 않고, 지자체 스스로 개선해나갈 수 있는 방향을 제시했다는데 의미가 있다.
김=이번 평가는 재정력이 결정적인 영향을 미쳤다. 재정력은 어디까지나 도시경영, 주민행복의 수단이자 과정일 뿐이다. 평가에는 주민들 행복도가 반영돼야 하는데 10%는 그 비중이 작은 느낌이다. 지자체 인구나 기업 수 등 단기간에 개선되기 힘든 변수들이 평가를 좌우했다고 할 수 있다. 지자체 단체장, 공무원, 주민들이 노력해 개선한 부분들을 평가에 적극 반영해야 한다. 재정력이 뛰어난 지자체도 더 효율적으로 행정서비스의 질을 높일 수 있는데, 그렇게 하지 않았다면 비판 받아야 한다. 행정서비스의 질을 개선한 주체가 누구인지 나오지 않았다는 점도 아쉽다.
또 이번 재정력 지표에 교부세나 국고보조금 등 의존재원을 넣지 않았는데 앞으로 포함시켜야 할 것 같다. 정부는 재정자립도가 20%도 안 되는 지자체에도 기준재정수요의 최소 90%를 의존재원으로 채워준다. 이런 지자체를 평가할 때 20% 자주재원을 잘 쓴 걸 평가해야 하는지, 의존재원 70%를 잘 썼는지를 평가해야 하는지 생각해봐야 한다. 의존재원을 포함한 전체 재정의 건전성에 대한 평가가 필요하다. 국고보조금 추이를 반영하고, 이를 얼마나 잘 썼는지에 대해 평가해야 한다.
임=평가단도 의존재원 포함 여부를 두고 깊이 고민했다. 재정에 의존재원까지 넣으면 엉뚱한 결과가 나올 수도 있다. 왜냐하면 서울시나 경기도의 경우 지방세 증감률이 극히 낮은데, 전남도는 몇 개 공장만 세워도 지방세 세수 증가율이 대폭 상승한다. 그리고 보조금이나 국가사업 등에 돈이 투자되는 순간 미래 재정력이 확 올라간다.
김=그렇긴 하지만 의존재원의 경우 교부세는 지자체 노력과 상관이 없다. 반면 국고보조금은 두 가지 변수가 있다. 물론 더 큰 변수는 중앙부처의 판단에 따른 국고보조금 조정이지만, 실제 관행은 국고보조금 배정 때 지자체 노력에 좌우되는 경우가 많다. 재정력이 좋은 지자체는 국고보조금을 따려는 노력을 별로 안 한다. 반면 재정자립도가 낮은 단체장들은 더 많은 예산을 타내기 위해 엄청난 공을 들여야 한다. 그러므로 국고보조금 추이를 반영하고, 이를 얼마나 잘 썼는지에 대한 평가도 필요하다.
임=처음에 세외수입을 경상수입과 임시수입, 국고보조금 등 6개 항목으로 했다. 그렇게 하니까 우리가 상식적으로 알고 있는 재정력이 강한 지자체가 아니라 오히려 국고보조 비율이 높은 곳의 재정력이 좋게 나왔다. 상식과는 동떨어진 결과다. 그래서 현재 재정력과 미래 재정력 지표를 만들었다. 국고보조금을 넣고 빼는 것에 대한 논란이 있을 수 있다. 하지만 행자부가 합동평가에서 위임사무 평가를 하므로, 이번 평가에선 고유사무 평가에 좀 더 초점을 맞춘 측면이 있다.
김=물론 자주재원이 탄탄한 지자체를 높게 평가해야 마땅하다. 그래야 세원 발굴도 된다. 하지만 한 발짝 더 들어가보면, 노력을 해도 바뀌지 않는 요소들이 많이 있다. 그렇다면 개선을 위해 얼마나 노력했는지, 그 자체를 평가할 수 있어야 한다. 그리고 의존재원을 받아와 어떻게 집행했느냐를 평가할 필요도 있다.
정=이번 평가에서는 행정서비스와 재정력, 주민설문조사 비율이 45대 45대 10이었다. 앞으로 40대 40대 20으로 하면 어떨까 싶다. 재정력 평가지표에 의존재원을 넣는 것도 방법이다. 하지만 시골에선 아무 일도 안하고 역량도 떨어지는 단체장이 국고보조금 하나 따오는 걸로 생색내는 경우가 많다. 실질적으로 어떻게 행정서비스를 펼쳐 나가는지가 중요한데, 재정력이 약한 단체장이 국고보조금 몇 개 따오는 걸 자기 업적으로 홍보하는 건 문제다.
“지자체 경쟁력 실체가 한눈에… 지방분권 실현 계기 돼야”
이번 조사의 한계는
주민의 행복도 반영 비중 작고
성과ㆍ행정서비스 개선 주체 없어
교부세 등 의존재원 뺀 것도 문제
임=논란의 여지가 있더라도 지표의 안정성을 꾸준히 가져가는 게 좋다. 그래야 전년도와의 추이를 비교할 수 있고, 지자체들에게 체크포인트를 제시할 수 있다. 세외수입이나 임시수입을 넣을 수도 있지만, 우리 평가의 핵심은 결국 고유사무 중심의 자치평가라는 점을 염두에 둬야 한다.
고=이번 평가 결과가 지자체의 경쟁력, 지방자치역량 향상에 이용돼야 더욱 의미가 있을 것이다. 어떤 방안이 있다고 보나.
김=지자체가 평가 결과에 대한 시사점을 이끌어낼 수 있어야 한다. 그러려면 왜 이런 결과가 나왔는지를 알려줘야 한다. 평가 결과를 토대로 지자체들 대상의 컨설팅이 뒤따랐으면 좋겠다. 행자부는 국가위임사무에 국한됐지만, 한국일보 평가와 행자부 결과를 양쪽에 놓고 비교해 본다면 더욱 유의미한 결과를 도출할 수 있지 않을까.
임=이번 평가는 학술논문으로도 연결될 수 있을 것 같다. 예컨대 ‘한국지방자치단체는 재정력은 비균질적이나, 상대적으로 행정서비스는 균질적이다’라는 주제로 여러 개의 논문도 나올 수 있다. 기본재정수요의 80%까지 국가에서 보조하는데, 행정서비스가 비균질적이라면 국가위임사무가 제대로 이뤄지지 않는다고 볼 수 있다. 재정력 순위가 종합 순위와 비슷하게 나온 이유는 국가가 행정서비스를 균질적으로 제공했기 때문이라고도 볼 수 있다. 그간 말로만 했던 게 증명된 셈이다.
김=한국일보 평가가 지속성을 가지려면 고객 반응에 호응하는 노력이 필요하다. 이번 평가가 매우 객관적으로 이뤄졌더라도, 지자체들이 좌절감을 느낄 경우엔 지속되기 어렵다. 내년에도 서울시, 수원시, 경기도가 우수하게 나올 수 밖에 없다면, 상당수 지자체가 좌절감을 느낄 것이다.
고=평가 원년이다 보니 다른 지자체와 비교한 상대적 경쟁력, 현재 수준을 파악하는데 치우친 측면이 있다. 재정 여건이 좋은 서울과 수도권 지자체가 상위권에 대거 포진한 게 그 방증이다. 내년부터는 각 지자체의 개선된 정도를 평가에 적극 반영할 예정이다.
정=일선 지자체 사이에선 행자부가 지자체 위임사무를 통제적으로 체크한다는 인식이 강한 편이다. 그래서 행자부가 지방분권의 걸림돌로 거론되곤 하는데, 이번 평가를 통해 행자부가 지자체에 대해 상당히 전향적이며 적극적이라는 걸 알 수 있었다.
고=대선 국면을 맞아 중앙정부의 행정ㆍ재정 권한을 과감히 이양해달라는 요구가 분출하고 있다. 국세와 지방세 비율이 8대 2인 현실을 빗대 ‘20% 자치’라는 자조 섞인 말도 나온다. 지방세 비중을 늘릴 방안은 없나.
임=그건 좀 억울한 면이 있다. 전국 평균이 20%일 뿐이다. 불교부단체나 특별ㆍ광역시(평균 재정자립도 44.7%), 인구 50만 이상 도시(36%)는 훨씬 높다. ‘20% 자치’라는 말은 수사에 지나지 않는다. 오히려 영국은 16%로 더 낮다. 단순비교는 불가능하다.
김=국세와 지방세 비율을 많이 개선해서 지금은 75대 25가 됐다. 경제협력개발기구(OECD) 평균보다 높다. 국고보조금은 꼬리표가 있지만 지방세와 세외수입, 교부세를 포함해 8대 2라는 이야기는 맞지 않다.
임=법인세 지방소득분을 현재 10%에서 15~20%로 올릴 필요가 있다. 왜냐하면 기초자치단체는 취득세와 등록세에 주로 의존한다. 그런데 경기 불황으로 취ㆍ등록세가 급감하고 있다. 결국 기업으로부터 법인세가 와야 한다. 기업을 유치하면 인센티브를 주는 등 지자체가 나름대로 기업 유치 등에 노력할 수 있는 여건을 만들어줄 필요가 있다.
김=그건 문제가 있다. 지방재정 확충, 예를 들어 교부세 교부율(내국세 19.24%)을 좀 더 올리면 8대 2 구조가 개선될 것이다. 다른 방안으로 국세 중 일정 세목을 지방에 이양하는 방법이 있다. 그러나 국세 16개 항목 중 지방세로 넘겨줄 게 거의 없다. 부작용도 생길 수 있다. 예를 들어 경시 화성과 연천의 경우 법인지방세 규모가 이미 엄청난 차이가 나는데, 법인지방세 비율을 올리면 격차가 더 벌어질 것이다. 그러므로 국세를 단순히 지방세로 옮기는 건 해결책이 아니다. 법인지방세는 현재 시ㆍ군세다. 이걸 완충하려면 공동세 개념을 도입해 일정부분은 시ㆍ군세로, 일정부분은 도와 관내 시ㆍ군이 공유하면 어느 정도 불평등을 완화할 수 있을 것이다.
조사결과 활용 방안은
지자체 컨설팅에 활용하거나
행자부 평가와 비교하면서
자치역량 증대 체크 포인트로
고=균형발전을 통해 지역민의 삶을 향상시키려면 자치단체의 자율권을 강화하는 방향으로 실질적인 지방분권이 실현돼야 한다고 본다. 중앙정부의 권한 이양에 대한 생각은 어떤가.
김=많이 넘겨준다고 주민들이 행복해질지 의문이다. 지자체 간 불균형만 심해질 수 있다. 생활자치의 관점에서 전략을 잘 짜서 지방에 권한을 이양해야 한다. 분권을 말하기 앞서 협치를 먼저 말해야 한다. 양적으로 넘겨주는 것도 중요하겠으나, 넘겨줬을 때 중앙과 지방, 지방과 지방 간 관계(특별시-자치구, 도-시, 시-구, 시-시)에서 협치와 협업 등 질적인 측면을 고도화시켜 나가는 게 진정한 분권이지, 수직적으로 권력을 내려주고 이양하는 게 분권은 아니다.
정=다른 관점에서 보면 우리가 지금 고도화된 협치 등 좀 더 나은 방향으로 갈 수 있는 단계에 있는가 하는 고민이 있다. 우선 분권화의 수준이 더 높아져야 한다고 생각한다. 이는 권력이양 측면보다는 어느 단위가 사업을 더 잘 해낼 수 있느냐 하는 기능적인 측면이 중요하다. 중앙정부가 잘하는 건 중앙정부가, 지방이 잘할 수 있는 건 지방이 하도록 해야 한다.
고=이번 평가에서 수도권 집중의 심각성이 재확인됐다.
김=수도권 집중은 우선 재정력 문제라고 봐야 한다. 수도권과 지방의 재정력을 조정하기 위한 재원조정제도, 지방발전상생기금 등 여러 정무적 수단이 있다. 실무적인 얘기지만 고작 10조원의 예산을 가지고 균형을 만들어내기는 굉장히 어렵다.
고=긴 시간 동안 평가와 토론에 힘써준 여러분께 감사 드린다. 오늘 나온 내용들은 내년 평가지표 보강에 활용하고, 향후 지자체 의견도 수렴해 더 공정하고 객관적인 지표를 만들겠다. 한국일보 평가 작업이 지자체 역량 강화에 실질적인 도움이 될 수 있도록 최선을 다할 것을 약속 드린다.
정리=박주희 기자 jxp938@hankookilbo.com
사진=배우한 기자 bwh3140@hankookilbo.com
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