<3> 미래형 복지 '기본소득'의 정답은 어디에
대선 앞두고 가장 뜨거운 감자로 떠오른 기본소득
"고용 불안 대비 서둘러야" vs "소수에 타깃 복지를"
재원마련 증세·국민 인센티브 감소 등 난제 수두룩
19일 서울 중구 한국일보 본사에서 열린 '탈진실시대, 보수-진보를 넘어' 좌담회에서 장덕진 교수(왼쪽부터), 이원재 대표, 양재진 교수, 송의영 교수가 토론을 벌이고 있다. 이한호 기자
전통적인 노동 개념이 변화하고 노령화가 심각해지면서 복지 제도에 대한 사회의 요구도 달라지고 있다. 코로나19라는 전대미문의 재난은 디지털화·플랫폼화의 촉매제 역할을 하면서 이런 현상을 더욱 가속화했다. 특히 모든 개인에게 무조건 일정한 수준의 현금을 정기적으로 지급해 '미래형 복지'로 일컬어지는 기본소득은 대선을 7개월여 앞둔 한국 사회에서 쉽게 결론이 나지 않는 '뜨거운 감자'로 떠올랐다.
기본소득제도의 개념과 문제, 효과에 대해 꼼꼼히 따져보기 위해 양재진 연세대 행정학과 교수, 송의영 서강대 경제학과 교수, 이원재 랩2050 대표가 19일 서울 중구 한국일보사에 모였다. 한국일보·한국사회학회 공동 연중기획 '탈진실시대, 보수-진보를 넘어'의 세 번째 주제 '기본소득'을 논의하기 위한 좌담회는 장덕진 서울대 사회학과 교수가 사회를 맡았다.
이날 좌담회에서는 기본소득 제도의 도입 필요성에서부터 재원 마련 방안, 효율성 등에 대해 토론자 간 입장이 첨예하게 갈렸다. 전통적 복지국가론자인 양 교수는 조세저항을 고려하면 기존 복지를 줄이고 나랏빚을 늘릴 수밖에 없다는 이유를 들어 기본소득제는 비효율적이라고 지적한 반면, 이 대표는 변화하는 사회를 준비하기 위해 지금부터 본격적인 기본소득 도입이 필요하다고 주장했다. 경제학자인 송 교수는 기본소득의 의미에 대해서는 공감했지만, 현실적인 이유를 들어 선별지원이 낫다는 결론을 내렸다. 증세를 할 경우 사람들의 근로의욕을 떨어뜨려 전체 국민소득이 줄어드는 부작용이 날 확률이 높기 때문이다. 사회를 맡은 장 교수는 "기존 복지제도가 사람들이 이미 겪은 위험을 보완하기 위한 측면이 강했다면, 특이하게도 기본소득 논쟁은 아직 제대로 겪어보지 못한 미래 전망에 기대 있다"라며 "국민의 삶에 엄청난 영향을 끼칠 수밖에 없는 제도인 만큼, 논의 지점들을 짚어 보는 기회가 됐길 바란다"고 강조했다.
'무조건적'인가 '무차별적'인가
장(장덕진 교수)=기본소득은 기술 발전과 코로나19라는 사회 변화를 거치고 대선을 앞둔 현재 한국 사회에서 뜨거운 논쟁거리이자 정치 의제다. 관련 이슈도 많다. 재정적으로 감당이 가능한지, 비용 대비 효율적일지, 기존 사회복지 시스템과 양립 가능한지, 비용은 누가 부담하는 게 옳은지 의견이 분분하다.
장덕진 서울대 사회학과 교수. 이한호 기자
이(이원재 대표)=기본소득은 '보편성'과 '무조건성' 두 가지가 특징이다. 이제 과거와 달리 인공지능(AI)이 일자리를 대신하면서 노동 환경이 불안정해지고 있다. 기존 복지제도로 (고용이 불안한)이들을 돕기 위해서는 엄청난 국가 행정력이 필요한데, 그걸 감당하느니 모두에게 생계비로 사용할 수 있는 소득을 조건 없이 보장해줘야 한다는 게 기본소득의 개념이다. 이 얘기를 주장하기 시작한 건 일론 머스크 테슬라 최고경영자(CEO), 마크 저커버그 페이스북 CEO 등 변화에 민감한 미국 실리콘밸리 기업가들과 복지가 가장 발달한 핀란드 같은 곳이었다. 일자리 문제가 핵심이고, 이를 해결하되 과거 복지제도의 문제점들을 넘어서는 단순하고 경제적이며 효율적인 방법을 찾는 게 기본소득에 대한 논의 과정이다.
양(양재진 교수)=기본소득에 대해 비판적이다. 기본소득은 '보편성'이 아니라 '무차별적 지급'으로 보는 게 맞다. 건강보험도 보편적 서비스이지만, 아프지 않은 사람에겐 서비스를 제공하지 않는다. 지금 나오는 기본소득 관련 논의들은 선거를 앞두고 거론된 정치적인 측면이 강하다. 전체 유권자를 상대로 한 공약 상품이라고 생각한다.
송(송의영 교수)=기본소득 제도를 완전히 반대한다기보다, 현실적인 제약을 고려했을 때 부정적인 효과가 우려된다. 현재 기본소득 논의엔 혜택에 대한 얘기만 있고 비용을 어떻게 충당할 것인지에 대한 경제학적 시각이 부족하다. 기본소득을 보장하기 위해서는 지금보다 더 많은 재원이 필요한데, 세율이 올라가면 국민의 '인센티브'가 저하되는 부작용이 있다. 더 노력할수록 국가에서 많이 뜯어간다고 생각하면 열심히 일하고 저축할 인센티브가 축소되고, 자연스레 국민소득 자체가 줄어든다. 현행 세제가 유지된다는 전제하에서 기본소득 확대는 조세의 효율비용을 필요 이상으로 늘릴 위험이 높다.
첫 단계에서만 30조원 필요…누가 비용을 부담하나
장=기본소득 제도를 실현하기 위해서는 첫 단계에서만 30조 원 넘는 비용이 든다고 한다. 그 정도의 재원을 동원하는 게 가능하긴 한가.
이=기본소득제도는 선별복지 시 투입되는 행정비용이 거의 없는 상태에서 시작한다. 복지를 위해 예산을 짜고, 세금을 걷고, 집행하거나 감독하는 과정에서 드는 비용을 아낄 수 있기 때문에 재원을 효율적으로 늘릴 수 있다.
이원재 랩2050 대표. 이한호 기자
양=관료제 비용(행정비용)은 아주 작은 부분일 뿐이다. 필요하지 않은 사람에게까지 나눠주는 기본소득은 낭비 요소가 커 사회복지 효과를 높이기 어렵다. 기본소득제에선 고소득자에게서 저소득자로, 또 노동자에게서 비경제활동인구로 소득이 이전된다. 가구 전체적으로 보면 일을 안 하는 가구원이 많을수록 혜택을 보는 역진적인 구조가 된다는 뜻이다.
이=과거로부터 지속된 노동의 패러다임이 상당히 바뀔 것이다. 기본소득은 부지런한 사람이 게으른 사람에게 주는 급여가 아니라, 내가 소득이 없을 때를 위해 소득이 있는 동안 내는 거로 생각해야 한다. 일할 때 많이 내고 일을 안 할 때는 생계가 유지될 수 있을 정도로 보장해주는 게 가장 효율적이다.
장=기본소득의 비용을 대는 사람은 소득이 높은 사람인가, 자산이 많은 사람인가. 한국 사회에선 자산의 80%가 부동산인 경우가 많다는 특징이 있다.
송=토지에 대한 세금은 경제학적으로 효율비용이 0이기 때문에, 효율 관점에서 보면 (이재명 지사가 주장한) 국토보유세를 늘리는 게 맞다. 노령화가 급속히 진행되는 상황에서 소득세보다 재산세가 효율적이기도 하다. 그러나 '상위 2% 종부세'도 반발이 심해 포기하는 상황에서 토지세를 기본소득제 시행이 가능할 만큼 늘리진 못할 것 같다. 조금 걷어서 모두가 나누느니 선별 복지를 하는 편이 낫다고 본다.
이=국토보유세가 부자 때려잡는 세금이라는 인식이 잘못됐다. 종부세와 재산세 토지분 항목을 없애는 대신 국토보유세라는 세목을 만들자는 주장이다. 여기에 충분성을 확보하려면 결국은 소득세를 걷는 방향으로 갈 수밖에 없다.
국토보유세는 조세정의에 부합하는가
장=국토보유세가 조세정의에 부합하느냐는 문제도 있을 수 있다.
송=우리나라에서는 소득 불평등보다 부의 불평등이 훨씬 심하다. 그런 의미에서는 토지세가 정의에 좀 더 가까울 수 있다. 지난해만 해도 땅값 상승으로 토지자산이 10% 넘게 올라 그 가치가 국내총생산(GDP)의 5배에 달했다.
이=땅값이 오르는 것은 보통 개인의 노력이 아니라 국가가 세금을 들여 건설하는 인프라, 또는 정책적으로 결정되는 신도시 계획 덕분이다. 그렇게 늘어난 가치를 완전히 개인에 귀속시키는 것보다 일부는 떼서 전체 사회에 공유해야 한다는 게 국토보유세의 정당성이다.
양=국토보유세로 세원을 마련한다는 아이디어는 좋지만, 미실현 이익에 대한 과세는 문제가 있다. 1997년 외환위기나 2008년 글로벌 금융위기 때 자산 가치가 폭락했다고 나라에서 다시 돈을 주는 건 아니었듯, 토지 가치가 올랐다고 세금을 더 걷는다는 건 온당치 않다는 뜻이다. 양도세 식으로 나중에 현금화됐을 때 내는 게 맞다. 또한 공유 자산이라고 무조건 모두가 동일하게 이익을 나눌 필요도 없다. 우리나라 노인 빈곤율이 43%를 넘어 경제협력개발기구(OECD) 최고 수준인데, 걷은 세금으로 빈곤 노인들을 지원하는 게 사회적으로 낫다.
양재진 연세대 교수. 이한호 기자
장=기본소득 시행은 부동산 정책이라는 말도 나온다. (재원 마련을 위한 증세로) 부동산 보유 부담을 높여 결국 집값이 내려가도록 한다는 해석인데, 이는 최근 4년간 26차례에 걸친 부동산 정책 개정 과정과 결과를 봤을 때 시장에 긍정적이지 않을 수 있다.
송=경제학적으로 다르게 생각한다. 토지세는 금리를 올리는 것과 비슷한 효과를 갖는다. 현재 한국은행은 기준금리라는 한 가지 도구를 갖고 물가부터 금융시장과 환율, 부동산 안정까지 다뤄야 해 금리를 함부로 올리기도, 내리기도 힘들다. 토지세는 정부가 가진 수단을 확장하는 효과가 있다. 당장 효과가 없더라도 부동산 안정화에 일정 부분 기여할 것이고, 중앙은행 기동성까지 높일 수 있다.
조세 구조, 어떻게 건드려야 하나
장=세금 구조 문제를 따져볼 필요가 있다. 최근 OECD 재정통계를 보니, 한국은 평균적인 다른 회원국들에 비해 GDP 대비 재산세와 법인세를 더 많이 내고 있다. 반면 소득세와 부가가치세는 훨씬 적게 거두는 편이다. 이런 구조에서 기본소득을 위해 토지에서 재원을 마련하면 지금의 불균형이 더욱 심화될 수 있는 것 아닌가.
송=재산세가 많아 보이는 이유는 등록세와 취득세가 많아서다. 보유세는 상대적으로 낮은 편이다. 토지세는 개인적으로 효율적인 세원이라고 생각하기 때문에, OECD 평균을 벗어난다고 해서 반드시 불균형의 심화는 아니다. 다만 복지국가로 가기 위해서는 부가가치세와 소득세를 늘려갈 수밖에 없다.
양=다른 나라에 비해 평균적으로 적게 걷는 세목이 있다면 거기서 발굴될 세금이 있다고 본다. 특히 소비세 중 부가가치세는 유럽이 20~25%인 데 반해 우리나라는 10% 수준으로 낮아 중요한 세원이 될 수 있을 것으로 보인다. 물론 소득세도 중요한 세원이지만, 이미 우리나라 세금 구조에선 누진구조가 강한 편이다. 세율을 굳이 높이지 않더라도 시간이 감에 따라 자연스레 명목소득이 증가하며 세수가 크게 증가한다. 세금을 신설하는 건 국민 정서상 현실적으로 어렵다. 결국 국채를 통해 빚을 늘리든지 다른 재정 지출을 줄이는 방식으로 하게 될 거다.
이=일단 기본소득제도가 도입된다면 모든 세제 개혁의 동력이 될 수 있다. 현재 우리나라에 소득세를 한 푼도 안 내는 국민이 40%에 가까운데, 기본소득을 지급하게 되면 이들까지 모두 납세하게 할 수 있다. 어떤 의미에서는 기본소득이 납세를 위한 좋은 도구가 된다는 뜻이다. 우리나라 세금 구조가 이렇게 된 건 자본 축적의 역사가 길지 않기 때문이다. 나라별 상황에 맞춘 세금 구조를 찾으면 된다.
장=우리나라는 상위 소득자들의 세율이 굉장히 높은 데 반해 조세 미달자가 40% 가까이 되는 구조인데도 소득재분배 기능이 거의 없다. 따져보면 이유는 세원을 넓히려는 시도를 안 하기 때문이다. 진보든, 보수든 정치적으로 인기가 없으니까. 세율도 높고 누진성도 높은데 실제로 걷는 세수는 얼마 안 되는, 모두에게 실질적으로 도움이 안 되는 지금과 같은 기형적인 제도가 만들어졌다.
이=지출 구조에 문제가 있다. 나아지고 있지만, 경제예산이 OECD 평균 대비 몹시 높은 수준이다. 전통적으로 국가가 나서서 기업을 지원하고 경제를 끌어왔기 때문에, 대기업에 혜택이 몰리고 고소득자에게 이 혜택이 분배되는 구조다.
양=잘못 알려진 부분이 있어 바로잡아야겠다. 첫째로 소득재분배 기능은 분명히 있다. 2010~2019년 데이터를 보면, 가처분소득 기준 지니계수는 점점 추세적으로 좋아지고 있다. OECD와 비교하면 소득재분배 기능이 안 좋은 편이긴 하지만, 노인 인구를 제하고 보면 평균은 된다. 노인 빈곤율이 높은 이유는 연금 기능이 약하기 때문이다. 그래서 기본소득이 아니라 노인 지원이 필요하다는 거다. 두 번째로 경제예산은 대기업이 아니라 대부분 농민과 중소기업에 지원되고 있다.
송=어느 나라든 조세 구조는 정치 투쟁과 경제 구조의 산물이다. 조세 구조는 바꾸기 정말 어렵다는 뜻이다. 구조를 바꾸는 것보다 조세 재분배 기능을 강화해 최소 수혜자에게 집중하는 게 더 효율적이다. 조세저항을 고려해 점차 세율을 올리는 방향으로 가는 게 더 현실적이다.
기본소득과 안심소득
장=기본소득제 대안으로 보수 진영에서는 안심소득제를 말하기도 한다. 안심소득제는 미국 경제학자 밀턴 프리드만이 주장한 '음의 소득세(Negative Income Tax· NIT)'를 기본으로 하는데, 기준 액수를 정해놓고 그것보다 많이 벌면 세금을 내고, 적게 벌면 보조금을 준다는 개념이다.
송=대대적인 세제 개혁과 복지 개혁을 동반한다면, 기본소득은 순혜택, 재분배 효과, 효율 비용에 있어 음의 소득세와 완전히 동일한 결과를 갖도록 설계될 수 있다. 그러나 이러한 개혁은 현실적으로 실현하기 어렵다. 가난한 사람들이 받는 복지를 다 없애고 이들에게 세금을 부과해야 하며, 부자들이 받던 소득공제도 모두 없애야 하기 때문이다. 결국 기존 세금 구조를 점진적으로 변화시키면서 세수를 조금씩 늘리는 방향으로 증세가 이뤄질 것이기 때문에 이런 한계를 고려하면 음의 소득세가 더 올바른 방향이다.
송의영 서강대 교수. 이한호 기자
양=보수 진영에서 주장하는 '안심소득'과 '공정소득(기본소득)'을 비교한다면, 가구를 기준으로 하는 안심소득이 개인을 기준으로 하는 공정소득보다는 왜곡 가능성이 적다고 본다. 그러나 안심소득도 기본적으로 반대 입장이다. 기초생활보장과 같은 기존 복지제도가 용인되는 이유는 가난을 하나의 위험으로 봤기 때문이다. 마찬가지로 실업급여나 양육수당 등도 일하다가 소득상실이라는 위험에 처할 때 주는 거다. 그러나 안심소득은 그 기준선이 근로가 가능한 인구집단까지 올라온다. 위험이 없는 사람들에게까지 일정 소득을 보장해주는 방식이다. 전통적 복지국가론자인 제 입장에서 일을 할 수 있는 사람들에게까지 무조건 돈을 준다는 건 납득하기 어렵다.
이=19세기에서 20세기로 넘어올 때 급격히 변했던 복지의 근간은 지금까지 이어져 왔다. 일하는 사람에게 사회보험의 혜택을 몰아주고 국가가 이들의 건강과 노후를 보장하도록 하면서, 여성과 아이는 피부양자로 정의하는 방식이다. 그러나 이제 '누구나, 언제나' 일하는 시대가 왔다. 개인이 일자리 하나 얻어 가족을 부양하는 것이 아닌, 부부가 모두 일하고 은퇴 개념이 없는 시대다. '최소한의 소득'을 보장받는다고 생각해야 인생 설계가 가능해진다. 현재의 연금제도와 기초연금, 노령연금 대신에 NIT 제도가 있다고 생각해보자. 50대 이후 기본적인 소득이 보장된다고 생각하면 지금보다 상황이 나아질 가능성이 높다. 자연스레 줄어드는 소득을 보완해주면서 이후 과정(여생) 준비를 잘할 수 있다는 뜻이다.
'21세기형 복지' 기본소득, 지금부터 도입해야 하나
이=자발적으로 취향에 맞춰서 일하는 사회인 플랫폼 경제, AI 시대에는 정기적인 소득과 최소한의 생계가 보장된 시스템이 필요하다. 지금 본격적인 시작은 어렵겠지만 조금이라도 도입하지 않으면 영영 어렵다. 사회보장 제도는 일단 강화되고 나면 바꾸기 쉽지 않아서다.
양=사회보장이 변화하는 사회에 맞춰 가는 건 당연하다. 그러나 나중에 실제로 일자리가 없어지는 그때 해도 늦지 않다. 위험에 처한 사람에게 타깃을 맞춰 주면 1인당 80만 원씩 줄 예산으로 전체에게 2~3만 원씩 주는 건 효과가 없다. 기본소득제가 워낙 돈을 많이 쓰는 제도이기 때문에 다른 제도를 사라지게 할 가능성이 높다. 일자리가 줄어드는 미래를 생각한다면 연금처럼 기금을 쌓아 둬야지 당장 돈을 나눠 주는 건 비합리적이다.
송=기본소득이라는 꿈에는 동의하지만, 더 많은 재원을 쓸 여유가 있는지 의문이다. 물론 한국에 태어났다는 이유로 일정 소득을 받을 권리를 갖는다는 자긍심, 실패를 증명하지 않아도 된다는 자존심을 지킬 수 있다는 부분에서는 긍정적인 지점이 있지만, 조세개혁이나 증세를 쉽게 할 수 없는 만큼 날카롭게 저소득자에게 혜택을 집중하는 게 가장 현실적이라고 본다. 사각지대와 자존심의 문제는 장차 디지털 시대 기술로 극복할 수 있을 거라고 본다. 미래, 국민의 반이 실업자가 되는 날이 온다면 국민은 당연히 기본소득을 선택할 것이다.
이=미래가 아닌 즉각적으로 볼 수 있는 효과도 있다. 지난해 코로나19로 전 국민 재난지원금을 나눠 줬을 때 드러난 긍정적 효과가 있다. 작더라도 사회 통합적 기능을 한다는 거다. 사회 전체적으로 연대감 강화와 소득 격차 완화 효과가 있다.
좌담회 참석자 프로필
장덕진 교수:
연세대 사회학과를 졸업한 뒤 미국 시카고대에서 사회학 박사학위를 받았다. 이화여대 전임강사와 하버드대 방문교수를 거쳐 서울대 사회학과 교수로 재직 중이며, 2011년부터 2017년까지 서울대 사회발전연구소장을 역임했다. 저서로는 '노무현 정부의 실험: 미완의 개혁'(공저), '위험사회, 위험정치'(공저), '경제위기의 사회학'(공저) 등이 있다.
양재진 교수:
연세대 행정학과를 졸업하고 미국 럿거스대에서 정치학 박사학위를 받았다. 연세대 행정학과 교수로 재직 중이며, 대통령자문정책기획위원을 역임하고, 사회보장위원회 평가전문위원회 위원장을 맡고 있다. 2017년 영국에서 출간한 '작은 복지국가 한국의 정치경제학'으로 한국정치학회 인재저술상을 받았고, 이외 '복지의 원리: 대한민국 복지를 한눈에 꿰뚫는 10가지 이야기' 등 다양한 저서를 냈다.
이원재 대표:
미국 매사추세츠공과대학(MIT)에서 경영학 석사(MBA)학위를 받았다. 삼성경제연구소 수석연구원으로 일하다 한겨레경제연구소장, 희망제작소 소장, 재단법인 여시재 기획이사를 거쳤다. 현재는 비영리 민간 정책연구소 랩(LAB)2050의 대표를 맡고 있다. 경제평론가로서 칼럼과 방송으로 정책분석과 대안을 전하고 있다.
송의영 교수:
서울대 경제학과를 졸업한 뒤 미국 하버드대에서 경제학 박사학위를 받았다. 동국대 부교수, 미국 밴더빌트대 조교수를 거쳐 서강대 경제학과 교수로 재직 중이다. 금융발전심의회 위원과 국민경제자문회의 대외경제분과 위원을 지냈으며, 공적자금관리위원회 민간위원장, 한국국제경제학회 회장을 맡고 있다.
※좌담회는 코로나19 방역지침을 준수하며 진행됐습니다.
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