<대한민국 지속 가능 솔루션: 기후위기 분과>④탄소중립 위한 정부, 기업, 국민의 역할
편집자주
'대한민국 지속 가능 솔루션'은 대선을 맞아 한국일보가 전문가들과 함께 우리나라 당면 현안에 대한 미래 지향적 정책 대안을 모색하는 프로젝트입니다. 정치 외교 경제 노동 기후위기 5개 분과별로 토론이 진행되며, 회의 결과는 매주 목요일 연재됩니다.
<기후에너지 대응 위한 정부-기업-국민 향한 제언>
1. 장관급 기후에너지 정책 컨트롤타워 신설
-현 탄소중립위원회 아닌 실질적 권한 부여
-형태는 ①여야추천 방통위 같은 장관급 기구 ②총리가 위원장 맡고 정부-민간 동수 구성 위원회 ③영국 기후변화위원회 모델 등 검토
2. 국민이 체감하는 신재생에너지 설득
-국민들에게 신재생에너지 효능을 당위 아닌 실제로 보여줘야
-자가용 태양광 및 영농형 태양광 확대, 재생에너지 클라우드펀딩 도입 등 다양한 실험과 모델 제시
3. 산업계의 전향적 태도 전환
온실가스 감축과 탄소중립의 필요성에 대한 국민적 공감대는 크다. 2020년 11월 KBS, 그린피스가 공동으로 실시한 여론조사에서 코로나 위기 상황에서 심각한 이슈로 '기후위기'가 선정됐고, 지난해 9월 녹색연합 여론조사에서는 응답자 91.1%가 20대 대선의 주요 의제로 다뤄야 한다고 했다.
하지만 현실은 정반대다. 정부는 2009년부터 온실가스 감축 목표를 법제화했으나, 2020년 배출량은 1990년 대비 약 2.6배나 늘었다. 전기요금 인상에 대한 반발 때문에 계획이 헝클어지는 일도 비일비재하다.
한국일보가 올해 대선을 앞두고 우리나라 주요정책 대안모색을 위해 마련한 '대한민국 지속 가능 솔루션' 프로젝트 기후위기분과 마지막 회의에서 전문가들은 기후위기대응과 탄소중립정책이 실효성을 발휘하려면, 차기 정부에선 방송통신위원회 형태의 독립적 장관급 기구를 설치해야 한다고 주장했다. 또 무엇보다 신재생에너지의 당위성만 강조하지 말고, 실제 효능을 국민들이 체감할 수 있도록 요금이나 보조금 등으로 보여줘야 한다고 강조했다. 분과위원장인 홍종호 서울대 환경대학원 교수는 "정부의 정책에 발목을 잡고 압박하려는 산업계의 행태도 변해야 한다"고 말했다.
회의에는 홍종호 교수, 박지혜 변호사 겸 기후솔루션 이사, 김영산 한양대 경제금융학부 교수, 권필석 녹색에너지전략연구소장, 정혁 서울대 국제대학원 교수, 한창만 한국일보 지식콘텐츠부 부국장이 참석했다.
지난해 12월 13일 서울 중구 한국일보 본사 대회의실에서 열린 대한민국 지속 가능 솔루션 기후위기분과 제4차 회의에서 위원들이 대담하고 있다. 고영권 기자
홍종호 교수=오늘 주제로 제안하는 것은 첫째, 정부 차원에서 탄소중립 노력이 어떻게 이뤄져야 할지, 부처 간 엇박자를 어떻게 해결할지다. 둘째, 탈탄소정책에 대한 산업계의 태도와 바람직한 방향이다. 마지막은 국민들이 탄소중립정책의 중요성과 방향에는 이견이 없지만 비용부담에서 의견이 크게 갈리고 있는 문제에 대해서다. 이와 관련해, 우리 정부의 기후위기 대응과, 정책과 현장의 괴리, 제도적인 개선방향에 대해 박지혜 변호사께서 개략적 설명을 해주셨으면 한다.
홍종호(59) 서울대 환경대학원 교수, 서울대 경제학과·미국 코넬대 경제학 박사, 에너지전환포럼 상임공동대표. 고영권 기자
박지혜 변호사=우리나라는 2009년 온실가스 감축정책 추진을 발표한 후에도 배출량의 대부분을 차지하는 에너지 부문에서 배출량이 지속적으로 증가했다. 낮은 전력 가격이 유지됐고 재생에너지 보급도 부족했던 탓이다.
여기엔 법과 정책을 수립하는 체계와, 이를 담당하는 조직에 문제가 있다. 에너지 부문 온실가스 배출전망에서 결정적 영향을 끼치는 것이 전력수급 기본계획이다. 2년마다 수립돼 전력원의 구성을 결정하는데, 여전히 온실가스 감축목표를 제대로 반영하지 못하고 있다. 2013년 수립된 제6차 계획에는 2009년 이미 수립된 감축 목표가 있음에도 전력수급 불안에 대한 사회적 압력 때문에 화석연료 발전소를 대거 신규 건설하는 계획을 수립했다. 그때 결정된 대규모의 석탄발전소가 엄청난 사회적 갈등을 유발하면서 아직까지도 건설 중이다.
기후에너지 정책 간 정합성을 담보하는 법, 제도적인 장치를 마련하는 것이 매우 중요하다. 현재 기후 정책을 관장하는 기본법은 지난해 9월 정부가 제정한 '탄소중립 녹색성장 기본법'이다. 그 안의 탄소중립 녹색성장 기본계획에는 온실가스 감축목표나 2050 탄소중립 달성을 위한 구체적 내용이 들어가는데, 여기에 에너지 부문 행정계획에도 잘 반영되도록 해야 한다. 둘째는 앞으로 새 법에 따라 국가가 온실가스 감축 목표를 지켰는지 체크해야 하는데, 실무적으로 잘 진행되도록 하는 것이 차기 정부의 중요한 과제다. 현재 2050탄소중립 녹색성장위원회가 꾸려져 있지만 추가적인 감사수단 마련, 감축성과 외부 공개, 외부 전문가그룹의 자문 등이 이뤄져야 한다.
박지혜(44) 기후솔루션 변호사, 서울대 조선해양공학과·서울대 법학 박사, 녹색법률센터 운영위원. 고영권 기자
새 법에 따른 새 거버넌스가 2050탄소중립 녹색성장위원회다. 그러나 기존 조직에서 별로 발전됐다고 볼 수는 없으며 데이터와 전문성에 기반한 전문기구로 위상을 재설계할 필요가 있다. 모델로 많이 거론되는 것이 영국의 기후변화위원회(CCC)다. 영국이 2009년 기후변화법을 만들며 꾸린 위원회인데, 정부가 아닌 CCC에서 기후과학에 기반한 모델링을 통해 감축 목표를 제시하고 목표 달성을 위한 조치들도 권고하고 있다.
홍종호 교수=정부차원의 탄소중립 노력은 어떻게 이뤄지고 있나.
방통위와 같은 강력한 권한 가진 컨트롤타워 필요
김영산 교수=박 변호사가 ‘기후에너지 정책 간 정합성을 강조하는 법·제도적 장치 마련’이라는 한 문장으로 잘 축약해 주셨다. 정치권이 일일이 간섭하거나 정권 따라 정책이 갈지자 행보를 하는 건 안 된다. 국민 생각을 반영하며 연속성을 유지할 장치로서 관련 정책을 총괄하고 책임질 컨트롤타워가 필요하다. 방송통신위원회처럼 장관급 위상을 가진 위원회를 만들고, 여야가 추천 위원으로 임기를 엇갈리도록 구성할 필요가 있다. 지금 기후에너지 대응에서 비용 문제는 아무도 말하지 않는데 혜택과 비용을 동일한 비중으로 알려야 국민들이 정확하게 인식하고 판단할 수 있다. 예를 들어 주택 부문을 모두 전력화한다면 도시가스 회사들은 문을 닫아야 한다. 도시가스 회사가 손해를 안고 가게 할지, 정부가 얼마나 보상을 할지 본격적으로 논의할 시점이다.
김영산(60) 한양대 경제금융학부 교수, 서울대 경제학과·미국 UCLA 경제학 박사, 전력거래소 비용평가위원회 위원. 고영권 기자
정혁 교수=위원회와 관련해 경제협력개발기구(OECD) 가입 때 만들었던 국제개발협력위원회 모델을 생각해볼 수 있다. 관련된 부처들이 위원회에 다 들어오고 위원장은 총리가 맡았다. 공무원과 시민대표가 절반씩 구성되고 총회와 집행위원회, 평가위원회 세 개가 동시에 움직인다.
박지혜 변호사=방통위가 장관급 행정기관이라 가장 강한 모델 같고 국제개발협력위원회 모델은 과거 국내에 비슷한 조직이 있었지만 국외와 연결된 체크 프로세스는 없었기 때문에 동기부여 측면에서 진보된 방식 같다. 현 녹색성장위원회는 집행력도, 데이터도 없다. 민간위원이 대거 참여하지만 비상임직이라 심의, 의결, 자문 정도만 가능하다.
홍종호 교수=우리는 80명이 정부안에 대해 의견을 나누는 정도지만, 영국의 CCC는 최고전문가 13명으로 구성되고 그들이 모든 걸 주도한다. 재생에너지 시설을 산에 지을 땐 산림청이, 바다에 지을 땐 해수부가, 육상 풍력은 농림부가 관련되다 보니 부처 사이 갈등이 심각한 수준이다. 이를 주도적으로 조정하고 문제를 풀어낼 조직이 절실하다.
김영산 교수=위원회라고 다 같지는 않다. 정부부처로서의 위원회도 있지만, 사안이 생기면 임기응변식으로 전문가들을 모아 정부 서포트 역할만 하다가 해산하는 위원회도 있다. 방통위 정도의 조직과 예산, 권한, 집중력이 있어야 한다.
권필석(48) 녹색에너지전략연구소 소장, 한양대 전기공학과·덴마크 올보대학 energy planning 박사, 탄소중립위원회 에너지혁신분과 전문위원. 고영권 기자
권필석 소장=기후변화가 국정 우선순위로 부상하고 있는 만큼 위상에 걸맞은 조직이 당연히 필요하다.
산업계 '싼 전기요금 시대 끝났다'는 인식 가져야
홍종호 교수=현재 우리나라 산업계의 탄소중립에 대한 인식이나 반응은 어디쯤이라고 보는지.
김영산 교수=산업계는 장기투자를 할 수 있도록 정책의 일관성을 바란다. 비용 부담 문제도 원칙이 미리 정해져야 그에 맞게 대응책을 세울 텐데, 까다로운 문제는 숨기고 그때 가서 보자는 식이니 불안해한다.
정혁(55) 서울대 국제대학원 교수, 서울대 국제경제학과·미국 시카고대 경제학 박사, 한국개발정책학회장. 고영권 기자
정혁 교수=정책에 대한 근거 없는 저항이 많이 나오게 되는 건 설득이 안 돼서다. 정책을 설득하려면 사실에 근거한 데이터와 앞으로 어떻게 될지에 대한 연구 결과를 제시해야 한다. 법과 제도도 ‘만들자’는 당위보다 ‘어떻게 만들 것이냐’가 중요하다. 제도를 만들 때 구체적인 성과지표를 주고 탄소배출량은 어떻게 변하고 에너지 공급의 양과 안정성은 어떻게 될지 등을 만들어내는 실행기구가 필요하다.
박지혜 변호사=산업계가 기후위기해법을 풀어내는 데 생산적이지 못한 역할을 하고 있고, 거기에 정부에 너무 많이 휘둘린다. 산업계는 탄소배출권거래제나 탄소세 도입 얘기가 나올 때마다 ‘경쟁력을 저해한다’ ‘비용 부담이 수십 조다’는 자료만 내놓는다. 배출권거래제 도입 때 전경련에서 수십조 원 추가 비용이 발생한다고 목소리를 높이자 이례적으로 입법예고가 철회됐다. 실제로 매년 발생하는 추가 비용은 수천억 원 수준이다.
홍종호 교수=산업계가 ‘싼 전기요금의 시대는 끝났다’는 생각을 분명히 해야 한다. 정부에 로비하고 압박하는 전략은 오히려 경쟁력을 약화시킬 것이다. 배출권거래제는 2009년 이명박 정부에서 도입하려다 3년씩 두 번, 총 6년이 연기됐다. 올해 3단계가 시작되는데 여전히 무상할당이 압도적으로 많아서 기업 내에서는 ‘할당량을 왜 이렇게 많이 줬냐’는 얘기까지 나온다.
박지혜 변호사=삼성이 ‘RE100을 달성했다’고 광고하지만, 한국과 베트남에서는 예외라고 한다. 이 두 나라에 재생에너지 구매제도 없어서라는데, 두 나라에서 쓰는 전력이 전체 사용량의 80%다. ‘그린워싱’(green washing·친환경적인 것처럼 홍보하는 위장환경주의)이라는 엄청난 비난을 받고 있다.
홍종호 교수=전력 소비를 상업용, 산업용, 가정용으로 나눌 때 OECD 국가 중에서 한국처럼 산업용 비중이 높은 나라가 없다. 60%가 조금 못 되는데 웬만한 나라는 3분의 1 수준이다.
재생에너지가 지역 주민에 이익이라는 인식 심어야
홍종호 교수=마지막으로 우리 국민의 수용성 문제다. 기후위기 대응 정책이 추진되려면 국민동의를 얻는 것이 매우 중요하다. 유럽에서 재생에너지를 도입한 후 규모의 경제와 기술혁신으로 발전 단가가 크게 내려갔다. 그럼에도 독일, 덴마크, 영국 등의 전기요금은 여전히 높다. 국민 사이에 ‘당분간 재생에너지 확대를 계속하고 이를 위한 비용을 감수하겠다’는 공감대가 있기 때문인데, 그래서 전기요금의 반 이상이 세금이다. 반면 한국은 그런 모습이 전혀 없다.
정혁 교수=인식 제고를 위한 노력이 전반적으로 너무 부족하다. 국민이 납득되고 설득되도록 접근해야 한다. 수용성이 낮은 건 이 정책으로 좋아지는 것이 무엇인지 숫자로 제시하고, 손해는 얼마를 보며 보상은 얼마를 받을 수 있는지, 미래세대에는 어떤 일이 벌어질 것인지 등에 대한 구체적인 설명이 부족해서다.
권필석 소장=태양광 시설을 지을 때 건물, 도로에서 몇 백 미터 떨어져 지어야 한다는 이격거리 조항은 우리나라에만 있다. 과학적으로 문제없다고 조사됐지만 민원이 많다보니 지자체에서 조항을 만들어 많이 못 들어오게 한 것이다. 국민들의 재생에너지에 대한 수용성이 높아지면 민원도 사라져 이 조항이 없어지게 될까, 아니면 톱다운 방식으로 정부에서 이 조항을 없애면 따르게 될까.
홍종호 교수=언론과 정부의 무책임성, 정치인의 정쟁화에 국민들의 익숙하지 않은 전원에 대한 두려움, 거부감 같은 것이 뒤섞이면서 현장에서 사실과 가짜뉴스가 혼합된 현상이 벌어지는 것 같다. 한국적인 특성도 있다. 복잡한 이해관계가 얽혀있고 심지어 시민단체들도 ‘어디에는 못 짓는다’며 일조한다. 부산 해운대 앞바다에 자그마한 해상풍력단지를 짓는 데도 아파트 주민들이 ‘시야를 가린다’고 반대하고 지역구 의원까지 동원되는 것을 보고 절망감을 느꼈다.
박지혜 변호사=재생에너지가 후발주자로서 불이익도 있고 정치화되면서 무작정 반대하는 분위기에도 휩싸이는 등 여러 불리한 여건에 있다. 우리 편을 늘리는 정책이 필요한데, ‘실제로 재생에너지를 써봤더니 이런 효능감이 있다’는 것을 느끼게 하는 게 첫걸음 같다. 예컨대 소규모 분산형(소형 발전원)도 많이 보급되면 계통적 부담도 줄고 사람들이 ‘위험하지 않고 깨끗하다’ ‘내가 이걸 함으로써 뭘 하나 줄이는 구나’라는 효능감을 경험하게 되면서 태도가 달라지지 않을까. 자가용 태양광이나 협동조합 혜택 등도 더 적극적으로 규모 있게 했으면 좋겠다. 독일은 1990년부터 FIT(발전차액 지원제도)를 줬는데 이번 연정에서 2019년 전기요금에서 재생에너지 보조가 20%까지 올라갔지만 2023년부터는 그걸 하지 않겠다고 했고 2030년에는 보조금을 폐지할 수 있다는 전망까지 나오고 있다.
김영산 교수=전 국민이 재생에너지에 참여하고 투자할 기회를 많이 만들어주는 게 반대를 줄여 줄 수 있다. 외국에는 ‘커뮤니티 태양광’이라고 다른 태양광 단지에 투자를 해서 그곳 전기를 싸게 받아쓰는 모델도 있다.
홍종호 교수=농민 중에 농지에 벼농사를 하면서 그 위에 태양광을 짓는 영농형 태양광을 도입한 경우가 있는데 양쪽에서 소득이 생긴다며 좋아한다. 이런 성공 사례가 많이 늘어나야 한다. 강원도 육상풍력단지에 클라우드펀딩으로 많은 사람이 투자를 한 모델도 있고 지역주민이 참여해 이익을 공유하는 모델들이 생기고 있다.
정혁 교수=미국 재생에너지 발전단가가 떨어진 과정도 살펴볼 만하다. 처음에는 재생에너지 도입에 대한 사람들의 저항이 심했다. 그런데 전기요금 고지서에 ‘태양광을 설치하면 전기요금이 어떻게 된다’는 안내가 같이 날아왔다. 설치비용은 정부에서 빌려준다고 하다가, 잘 안되니까 보조를 점점 늘렸다. 처음에는 사람들이 정부가 억지로 쓰게 하려고 거짓말을 한다고 생각했지만 막상 써보니 전기요금이 점점 줄었다.
권필석 소장=이번 독일 연정에서 육상풍력을 위해 국가가 국토의 2%를 정비하겠다고 발표했다. 어느 싱크탱크보다 정부에서 강한 안을 발표한 것이다. 만약 우리 정부가 국토 2%에서 육상풍력이나 태양광을 하겠다고 하면 반발이 심할 것이다.
홍종호 교수=한국 사람들이 변화에 굉장히 빠르다. 지금 재생에너지에 대한 갈등의 최정점에 있지만 거대한 흐름을 거스르지 못한다고 생각한다. 어느 순간 빅뱅이 있을 것 같다. 예를 들어 새만금에 거대한 풍력단지가 들어오고 국민들이 실제 체험하게 하면 달라질 수 있다고 본다. 많은 국민들이 이 경험을 느낄 수 있도록 합심해야 한다.
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